Tekst Piotra Patkowskiego – dyrektora Departamentu Oceny Skutków Regulacji w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Analiza prawna: Na czym polega wyjątkowość stanów nadzwyczajnych?

Od kilku lat w Polsce można zaobserwować niegasnący spór prawniczy. Toczy się on między czytającymi Konstytucję literalnie, a tymi, którzy widzą w ustawie zasadniczej  instrument podlegający dynamicznej wykładni. Doprowadziło to do sytuacji, w której poszczególne przepisy Konstytucji wyciągane są z systemowego kontekstu. Szczególnie jest to widoczne w obecnym sporze dotyczącym tego, czy rząd jest zobligowany do wprowadzenia w Polsce stanu nadzwyczajnego na mocy zapisów Konstytucji. Argumenty wskazujące na to, by rząd lub parlament natychmiast wprowadził stan wyjątkowy albo stan klęski żywiołowej sprowadzają się do dwóch kwestii.

Kiedy można ogłosić nadzwyczajny stan

Pierwsza to stwierdzenie, że zaistnienie szczególnych wypadków w toku funkcjonowania państwa z jednoczesnym podjęciem działań zabezpieczających przez to państwo, jest wystarczającą, a jednocześnie nie pozostawiającą rządowi swobody decyzyjnej, podstawą do stwierdzenia faktycznego obowiązywania stanu nadzwyczajnego.

Druga linia argumentacyjna to przedstawianie stanu nadzwyczajnego jako konstytucyjnego sposobu przełożenia terminów wyborów, a więc sprowadzenie go do roli instrumentu w bieżących rozgrywkach politycznych.

Pierwszy argument sprowadzający się do stwierdzenia, że decyzja władzy wykonawczej i ewentualnie parlamentu dotycząca stanu nadzwyczajnego jest jedynie potwierdzeniem faktycznie już obowiązującego stanu wyjątkowego albo stanu klęski żywiołowej, jest niezgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Wedle tej zasady, organy państwa, zanim sięgną po najostrzejsze środki, jakie przewiduje prawo, powinny korzystać z tych kompetencji, które są łagodniejsze i w możliwie najmniejszym stopniu ingerują w normalne funkcjonowania państwa. Konstytucja w art. 32 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczania praw i wolności, gdy jest to niezbędne do ochrony najważniejszych pryncypiów takich jak: bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia oraz moralności publicznej czy wolności i praw innych osób. Nie ma jednak zamkniętego katalogu sytuacji, w których takie ograniczenie należałoby wprowadzić.

W Komentarzu do Konstytucji pod red. prof. Safjana i Boska wskazuje się, że „odpowiedni stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, przy czym warunki te muszą zostać spełnione łącznie”. Sytuacja, gdy zwykłe środki konstytucyjne nie są wystarczające, ma miejsce wówczas, gdy nie jest możliwe przeciwdziałanie zagrożeniu bez odstąpienia od stosowania norm konstytucyjnych obowiązujących w „normalnej sytuacji”.

Ocena stopnia zagrożenia jest pozostawiona organom upoważnionym do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, o czym w debacie publicznej często się zapomina.

Konstytucyjny czy tylko ustawowy stan nadzwyczajny

Kluczowa w obecnej sytuacji jest więc odpowiedź na pytanie, czy obowiązujące przepisy pozwalają rządowi w sposób skuteczny walczyć ze skutkami epidemii wirusa COVID-19, i czy ograniczenia praw oraz wolności są proporcjonalne do stopnia zagrożenia, a jednocześnie są dokonywane na podstawie i w granicach odpowiedniej ustawy.

Rząd większość swoich działań opiera na ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przez ponad 11 lat ich obowiązywania nikt nie podnosił zastrzeżeń co do ich konstytucyjności. Nieuprawnione jest więc stawianie zarzutu, że rozporządzenie o stanie zagrożenia epidemicznego bądź o stanie epidemii wprowadzają pozakonstytucyjne ograniczenia praw i wolności. Ograniczenia te wynikają bowiem z ustawy, a rozporządzenia Ministra Zdrowia są uszczegółowieniem jej postanowień.

Warto także przypomnieć, że ustawa o stanie klęski żywiołowej oraz ustawa o stanie wyjątkowym również przewidują wskazanie rodzajów ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w drodze rozporządzenia. Rząd i Minister Zdrowia korzystają ze swoich uprawnień wynikających z przepisów ustawowych określających ich obowiązki oraz kompetencje.

Warto po raz kolejny podkreślić – stan nadzwyczajny wprowadza się wtedy, kiedy państwo przestaje normalnie funkcjonować i zwykłe, obowiązujące ustawowe środki nie wystarczają do opanowania kryzysowej sytuacji.

Oczywiście skala ograniczeń praw i wolności wydaje się szeroka, ale w zasadzie ogranicza się do dwóch aspektów – przemieszczania się oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Znajduje to swoje uzasadnienie, ponieważ surowe ograniczanie przemieszczania się to jedyny skuteczny sposób zahamowania rozwoju epidemii. Brak takich działań prowadziłby do katastrofalnych skutków, łącznie z nieuniknionym ograniczeniem prawa do życia, zdrowia czy dobrej opieki zdrowotnej.

Warto też zwrócić uwagę, że stan klęski żywiołowej uprawniałby władzę do takich działań jak możliwość skorzystania z pracowników prywatnych firm, opróżniania lokali, czy wykorzystywania nieruchomości i rzeczy ruchomych bez zgody ich właścicieli. Mogą one stanowić dopiero kolejny krok w działaniach rządu.

Rozwój epidemii może spowodować potrzebę dokonania korekt działań, łącznie z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego. W chwili obecnej należy jednak zgodzić się, że ten radykalny krok nie jest potrzebny. Skala zakażeń i ich proporcjonalnego przyrostu w czasie jest w Polsce mniejsza niż w innych krajach Unii.

Po co państwu stany nadzwyczajne

Przesłanką do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest nadanie państwu szczególnej sprawności, a nie dokonywanie zmian organizacyjnych, nawet w tak ważnej kwestii jak wybory prezydenckie. Do tego służą inne instrumenty ustrojowe. Zwrócił już na to uwagę prof. Karol Dobrzeniecki w swoim artykule dla Rzeczpospolitej z 31 marca.

Stan nadzwyczajny jako taki nie powstrzyma epidemii. Zrobią to skuteczne działania administracji i służby zdrowia. Podstawową ich funkcją jest zapewnienie obywatelom oraz gospodarce możliwie największego bezpieczeństwa i stabilności.

Część konstytucjonalistów tak skupiona na pojedynczych, wyrwanych z kontekstu przepisach ustawy zasadniczej nie zauważa logiki systemowych i funkcjonalnych działań państwa wynikających z ustaw.

Postrzeganie obecnej sytuacji cząstkowo, a nie całościowo prowadzi do wypaczenia nie tylko pomocy dla przedsiębiorstw i rodzin dotkniętych konsekwencjami pandemii, ale też samej Konstytucji. Stany, stanom nierówne i warto ich używać proporcjonalnie, a nie na zapas.